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Posicionamento do IBDU sobre a Medida Provisória 852/2018

 Tudo que é solido desmancha no ar ou tudo que é imóvel da União vira negócio.

 

 

O atual Governo Federal, na reta final da campanha eleitoral, a 03 meses de deixar o comando do país, faz mais uma investida na privatização do patrimônio imobiliário da União.


No dia 21 de setembro de 2018, foi editada a Medida Provisória nº 852 que “dispõe sobre a transferência de imóveis do Fundo do Regime Geral de Previdência Social para a União, sobre a administração, a alienação e a gestão dos imóveis da extinta Rede Ferroviária Federal S.A. - RFFSA, extingue o Fundo Contingente da Extinta RFFSA - FC e dispõe sobre a gestão dos imóveis da União”.


Não é a primeira Medida Provisória desse governo que trata do tema Patrimônio Imobiliário da União. A MP nº 759/2016 que foi convertida na chamada nova lei de regularização fundiária, Lei nº 13.465/17, trouxe um título inteiro sobre imóveis da União (TÍTULO III DOS PROCEDIMENTOS DE AVALIAÇÃO E ALIENAÇÃO DE IMÓVEIS DA UNIÃO). Esta lei ampliou os procedimentos e hipóteses de alienação desses imóveis. Uma das razões apontadas na época foi obter “resultados mais expressivos no processo de alienação de sua carteira imobiliária”. O tema foi tratado como se fosse regularização fundiária, mas de fato não tratava somente do reconhecimento de direitos de ocupantes de baixa renda, buscava, em última análise, alienar patrimônio público federal.


Ao apreciar a Exposição de Motivos das duas Medidas Provisórias (n° 759/2016 e n° 852/2018) encontramos pontuada a necessidade de “aprimoramento e a modernização da gestão em virtude de identificação de possibilidades de melhoria nos processos, sempre no escopo de agregar mecanismos que contribuam para o gerenciamento dos bens de propriedade da União”.


Contudo, é interessante notar que essa melhoria nos processos de gestão, a tão aclamada modernização, redunda sempre em mecanismos para facilitar a venda dos imóveis e a transferência desse rico e importante patrimônio de todo o povo brasileiro para as mãos da iniciativa privada.


A MP nº 852/2018 mirou especialmente nos imóveis oriundos da extinta Rede Ferroviária Federal (ex-RFFSA) e nos imóveis pertencentes ao chamado Fundo do Regime Geral de Previdência Social – FRGPS, que estão sob a gestão do INSS. Além disso, “aperfeiçoou dispositivos” para a destinação de imóveis da União aos fundos de investimento, naquilo que a Exposição de Motivos chamou de “monetização” dos imóveis sob gestão da Secretaria do Patrimônio da União.

 

Com relação aos imóveis da ex-RFFSA, a MP nº 852/2018 extinguiu o Fundo Contingente, com a revogação do artigo 5º da Lei nº 11.483/2007.  Esta Lei, que extinguiu a Rede Ferroviária Federal, definiu que a União é a sua sucessora para fins de direitos, obrigações e ações judiciais. Dessa forma o patrimônio imobiliário da ex-RFSSA foi destinado à União. Estabelecia também que, uma parte dos imóveis da extinta RFFSA deveria ser destinada pela União, por meio da Secretaria do Patrimônio da União (SPU), ao Fundo Contingente, para venda, até atingir o montante de R$ 1 bilhão de reais. O Fundo Contingente tinha como objetivo a garantia das dívidas e despesas decorrentes da extinção da RFFSA, inclusive dívidas trabalhistas.


Na prática o Fundo Contingente representava uma trava para a destinação definitiva dos imóveis da ex-RFFSA, que foram destinados, por lei, para a União. Com a sua extinção, não há mais necessidade de priorizar essa destinação e esses imóveis ficam disponíveis para quaisquer tipos de destinação. Como a diretriz atual é a privatização, aumenta a chance desses imóveis serem alienados ou destinados aos fundos de investimentos. Mais uma vez as políticas públicas de habitação ou de desenvolvimento urbano e outras políticas sociais não serão tratadas como prioridade pelo Governo Federal.


Ainda no caso dos imóveis da ex-RFFSA, a MP nº 852/2018 garantiu o direito de preferência na compra do imóvel ao ocupante cuja ocupação seja, comprovadamente, anterior a 06 de abril de 2005. Esse dispositivo pode ser bom para ocupantes de baixa renda, mas pode ser excelente para grandes empresas ou grandes proprietários de terras que ocupam esses imóveis da ex-RFFSA em inúmeras cidades do país.


Relativamente aos imóveis classificados como “desnecessários ou não vinculados às atividades operacionais” do Fundo do Regime Geral de Previdência Social – FRGPS/INSS, a MP nº 852/2018 alterou leis anteriores, especialmente as Leis nº 11.481/07 e a nº 13.240/2015. A principal modificação está no art. 22 da Lei nº 13.240/15, no qual foram eliminados os termos “regularização fundiária” e “ocupação irregular há mais de 05 anos”.


Ao eliminar esses termos, desaparecem as condicionantes que vinculavam as transferências dos imóveis “do INSS” ao Patrimônio da União com a regularização fundiária dos ocupantes. O que leva a entender que mesmo as situações não vinculadas à regularização fundiária poderão ensejar transferências desse patrimônio à União, cabendo à União fazer a compensação financeira ao Fundo. A forma de compensação financeira ao FRGPS/INSS será definida em regulamento.


Um exemplo fictício da situação anterior: um loteamento de alto padrão que ocupe imóvel do FRGPS/INSS. Esse imóvel seria transferido à União, que compensaria financeiramente o RFGPS/INSS; na sequência a União regularizaria os lotes em nome dos ocupantes. Aparentemente não há nenhum problema. Entretanto, as inúmeras situações de ocupações de baixa renda que ocupam imóveis do FRGPS/INSS, que carecem de regularização fundiária ou que demandam esses imóveis para produção de habitações, estarão disputando os parcos recursos federais com os loteamentos de alto padrão. A história tem nos mostrado quem vence esse tipo de disputa.


Um dos principais focos da MP nº 852/2018 é o incentivo para a utilização dos imóveis da União na ciranda da especulação imobiliária. A proposta não é nova, já estava presente na Lei nº 13.240/15 (art. 20). O que a MP nº 852/2018 traz de novidade é a possibilidade de contratar, por processo licitatório, a “prestação de serviços de constituição, de administração e de gestão de fundo de investimento”, inclusive autorizando a alocação de recursos financeiros da União para as despesas iniciais de estruturação dos fundos de investimento. Ou seja, a União transfere os imóveis para esses fundos e coloca dinheiro público para fazer esses fundos funcionarem. Parece-nos inequívoco que é um bom negócio. Novamente a história está repleta de casos dos verdadeiros ganhadores nesses negócios.


Entretanto, não acaba por aí a voracidade do capital especulativo em relação ao patrimônio imobiliário público federal. Na lei nº 9.636/98 foi incluído o artigo 18-B que permite a cessão de imóveis para entidades desportivas de quaisquer modalidades. Ou seja, clubes privados poderão passar a ter a titularidade de áreas públicas cedidas ou irregularmente ocupadas, muitas vezes gratuitamente e por prazo determinado. Continuarão a usufruir das partes privilegiadas do territórios de orlas marítimas e beiras de rios federais, além de outras áreas bem localizadas em cidades não costeiras. Que clubes são esses, quem os utiliza, que áreas ocupam, que interesses estão por trás desse arranjo? A União como proprietária dos imóveis deve, prévia e publicamente, apontar se há interesse público nessas áreas e divulgar listas para avaliação e acompanhamento da sociedade civil.


Não satisfeita com a cessão das áreas às entidades desportivas, a MP nº 852/2018 vai além. O artigo 18-B conjugado com o § 5º do art. 18 da Lei nº 9.636/98 permite a execução de empreendimentos de fins lucrativos nessas áreas. Já vimos essa novela no passado: o clube “leva” o imóvel sem concorrência, sem licitação e em seguida pode alienar ou ele mesmo realizar algum tipo de empreendimento imobiliário e vender a preço de ouro. Alguns dirão: mas vai ter que pagar. É certo que sim, mas e se algum outro interessado estiver disposto a pagar um melhor valor para a União? Como não ocorrerá licitação, jamais saberemos o que de fato acontecerá nos bastidores das negociações. E se houver outros interesses públicos? Sabemos que esse tipo de dispositivo cria uma expectativa de direito. A MP nº 852/2018 estabelece que os clubes poderão ser regularizados, no entanto, muitos entenderão isso como um direito e utilizarão de seus contatos privilegiados para garantir que o “poderão ser cedidos” seja usado como “deverão ser cedidos”.


Há outros possíveis beneficiários. Outra alteração na Lei nº 9.636/98, no artigo 31, que dispõe sobre as possibilidades de doação de bens imóveis da União. Incluiu-se o inciso “VI – instituições filantrópicas, devidamente comprovadas como entidades de assistência social, e organizações religiosas”. Alguns aspectos merecem ser apontados: 1) há outros instrumentos de destinação que poderiam ser utilizados, anteriormente à doação, como a cessão, a CDRU, a venda, etc.; 2) esse conceito de filantropia está ultrapassado após a edição da lei nº 13.109/14 (parcerias entre a administração pública e as organizações da sociedade civil); 3) entidades religiosas necessitam desta benesse pública, considerando as suas arrecadações? Todas as entidades religiosas serão beneficiadas ou somente algumas? Ademais, as “organizações religiosas” foram incluídas depois da publicação da MP nº 852/2018, numa correção publicada no Diário Oficial da União, do dia 25/09/2018.


A legislação em vigor permite a alienação ou concessão gratuita dos imóveis da União diretamente para os ocupantes de baixa renda, para regularização fundiária, e também para municípios, estados, entidades da sociedade civil sem fins lucrativos para a implantação de equipamentos sociais, de saúde educação etc., construção de conjuntos habitacionais, projetos de regularização fundiária de interesse social e produção social da moradia no âmbito do programa MCMV – Entidades. No entanto, essas destinações, chamadas sociais, que deveriam ser o principal objetivo e foco do Governo Federal para a gestão democrática do patrimônio imobiliário da União, não tem sido priorizadas de fato. A prioridade atual é a alienação para média e alta renda e constituição de fundos de investimento.


Essa meada tem muitos fios, mas o fio que conduz são os negócios. Na Exposição de motivos da MP 759/16 (convertida na Lei 13.465/17) está explícito:

139. Deixar-se-á, por exemplo, com o resgate do domínio direto – extinção de enfiteuses em largo volume, que às futuras transações privadas recaiam o laudêmio, exação que se soma a outras inúmeras despesas, como emolumentos cartorários e recolhimento de imposto de transmissão de imóveis, todos estes fatores que prejudicam o custo das operações imobiliárias no Brasil. É cediço, inclusive, que são estas barreiras que afastam investimentos de capitais estrangeiros na costa do país (instalação de empresas hoteleiras etc).”


Eliminar entraves para o desenvolvimento econômico é tarefa do Estado. Entretanto, além dos aspectos econômicos que o texto acima enumera, há os aspectos sociais, da ocupação tradicional, da pequena economia extrativista local. Isso parece não ser o alvo preferencial da preocupação das citadas Medidas Provisórias. Assim, pavimenta-se mais uma estrada para a expulsão e/ou deslocamento de populações tradicionais: marisqueiras, pescadores, ribeirinhos, catadoras de cajá, vazanteiros e muitas outras. Comunidades que estão nesses territórios há décadas, muitas delas há séculos, vivendo da natureza e cuidando dela.


Ao cabo, vale perguntar, por que a modernização nunca significa:

·         imóveis da União para  produzir casas para quem precisa;

·         imóveis da União para garantir espaços de uso coletivo;

·         imóveis da União para garantir a preservação do meio ambiente;

·         imóveis da União para garantir direitos de povos e comunidades tradicionais;

·      imóveis da União para garantir uma vida melhor nas cidades e no campo para a população pobre ou para toda a população com tratamento igualitário?


O patrimônio imobiliário da União é de todos os brasileiros, mas nos últimos anos tem sido utilizado para garantir e melhorar os negócios de uma pequena parcela dos brasileiros, quando poderiam ser destinados a políticas prioritárias, em especial as de redução das desigualdades, melhoria da qualidade de vida nas nossas cidades, preservação ambiental.


Assim, é preciso que essa situação seja revertida e a Medida Provisória nº 852/2018 seja revista, pois o patrimônio da União não pode e não deve ser privatizado em detrimento de inúmeras demandas sociais por terras bem localizadas nas nossas cidades.


É também necessário que o Estado Brasileiro assuma as regras da produção do espaço urbano, com mudanças radicais na destinação de imóveis públicos, tomando para si o protagonismo na condução e mediação das disputa territoriais, com vistas a garantir o interesse público e social. As últimas decisões políticas desse Governo demonstram que estamos sofrendo várias investidas contra o patrimônio imobiliário da União. Em vez de propiciar o controle fundiário, o Governo promove verdadeira pilhagem e apropriação privada deste patrimônio. Esse debate deve, com urgência, ser assimilado pela sociedade civil para que esse tema entre na agenda de discussão política.


Essas e outras medidas provisórias editadas nos últimos anos, bem como projetos de lei que atentam contra o interesse público, só demonstram que o desafio momentâneo do país é resgatar a democracia e aprofundar os mecanismos de participação social.


Em poucos dias, a nação brasileira definirá seus rumos para os próximos anos. Os problemas a serem equacionados são de alta complexidade e soluções simplistas não resolverão. Confiamos que o povo brasileiro decidirá pela diversidade, pelo diálogo e pela inclusão de todos os brasileiros.

 

Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico, 2018.



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